|
 |
|
ПОГЛЯДИ | |
| ||
|
||
|
||
ДЕПУТАТСЬКІ ПРИВІЛЕЇ: Історичний розвиток зумовив те, що, незважаючи на термінологічну невизначеність та змістовну неоднорідність питання парламентських привілеїв, більшість держав закріпили дві основні категорії привілеїв для депутатів: 1) принцип невідповідальності за сказане депутатом (свобода висловлювань, або індемнітет); 2) принцип недоторканості (свобода від арешту, або імунітет). Парламентські імунітети виступають у якості гарантії для його членів, свідків та інших осіб того, що вони не можуть бути обвинуваченими за те, що вони говорять або роблять під час виконання парламентських процедур. До того ж, депутати не можуть бути затриманими, позбавленими волі, підданими слідству без дотримання передбаченої законом процедури. Гарантії, викликані цими двома категоріями, є комплементарними. Однак, практичне закріплення їх на законодавчому рівні повинно бути концептуально осмислене та узгоджене належним чином. В іншому випадку виникає загроза неефективного функціонування інституту парламентських привілеїв. Існуюча в державі система парламентських привілеїв закріплюється в конституціях, законах або в прецедентах. Однак у ХХ ст. набула поширення практика, відповідно до якої парламенти, створені за Вестмінстерською моделлю, кодифікували власну систему привілеїв. Деякі вчені та політики розцінюють жорстку кодифікацію в країнах сім’ї загального права як помилкову, оскільки це вносить елемент негнучкості в систему, для якої динамізм та здатність оперативно реагувати на політичні та соціальні зміни є однією з визначальних рис. Варто наголосити на тому, що спосіб закріплення системи парламентських привілеїв має базуватися на особливостях політичної системи та специфіці її історичного розвитку. Зміст та обсяг парламентських привілеїв пов’язаний із визначенням того, що є парламентською діяльністю. Первинне значення терміну «парламентська діяльність» (який з’явився на початку ХVІІ-го століття) слід розуміти як вчинення певних формальних дій або прийняття рішень в межах колективної компетенції парламенту. Він поширюється на весь законодавчий процес, важливою частиною якого є дебати, в результаті яких парламент приймає певне рішення. Депутат зазвичай бере участь у роботі парламенту у вигляді виступів. Іншими формами залучення до парламентської роботи є участь у голосуванні, зауваження, запитання та письмові відповіді на них, внесення поправок тощо. Перераховані дії є альтернативою публічним виступам, які заощаджують час. Особи, що не є депутатами, також мають право залучатися до парламентської діяльності (наприклад, надаючи докази перед прийняттям рішення). Під час залучення до парламентської роботи такі особи, як і депутати, захищені нормами права на свободу слова. Однак, участь не-депутатів не є підставою для поширення на них парламентських привілеїв. Це, зрештою, виняток, а не загальне правило (наприклад, у Німеччині та Бельгії імунітет поширюється на членів федеральних представницьких органів; в Австралії, Замбії, Індії, Кенії, Новій Зеландії – на осіб, які дають свідчення парламенту або комітету; в Австралії, Бангладеш, Індії, Замбії, ПАР – на службових осіб апаратів парламенту; в Іспанії – на омбудсмена; в Бельгії та Македонії – на міністрів).Зараз на теоретичному рівні ведеться дискусія з приводу відмови від терміну «парламентські привілеї» та заміни його на «права та імунітети». Аргументом на користь такої заміни є посилання на те, що в сучасному світі слово «привілеї» має зовсім інший зміст у порівнянні із традиційним розумінням. У громадськості може скластися враження, що парламентарі претендують на присвоєння собі атрибутів привілейованого класу. Така позиція суперечить сучасному сприйняттю парламенту як місця роботи, а статусу депутатів – як звичайних громадян, на яких було покладено обов’язок представляти інтереси тих, хто їх обрав. Інакше кажучи, парламентські привілеї – це не персональні прерогативи депутатів, а лише засіб забезпечення їхньої незалежності від стороннього впливу, зокрема – з боку виконавчої гілки влади. Доцільність депутатських привілеїв полягає в охороні належної гідності, ефективності та незалежності законодавчої гілки влади, а не захистові окремих осіб від правосуддя. Цей інститут не є персональним імунітетом; це професійний імунітет, який потрібен для гарантування того, що обов'язки парламентаріїв виконуватимуться найкращим чином. Цей привілей не означає піднесення депутата над законом, проте він захищає його від можливих безпідставних політично вмотивованих переслідувань та обвинувачень. З цього випливає практика більшості країн (наприклад, Франція, Бельгія), відповідно до якої, справи, що стосуються парламентських привілеїв, мають публічний характер, тому їх розгляд не може бути відкладений, а дії, спрямовані на перешкоджання цьому, не мають юридичної сили. Крім того, депутат не може на власний розсуд відмовитись від наданих йому привілеїв, оскільки це є питанням публічного порядку в державі; парламент не може безпідставно прийняти рішення про зняття привілеїв з конкретного депутата. Отже, інститут парламентських привілеїв не можна вважати дискримінаційним за його природою. Законодавство різних країн містить відповідні норми, визначає органи та регламентує процедури захисту членів парламенту. Загалом, незалежно від теоретичної концепції, визнаної у певній країні, парламентські привілеї спрямовані на захист представників народу від свавілля влади - як виконавчої, так і судової. Тобто, парламентські привілеї гарантують колективні права парламенту як органу, а також захист прав та дій депутатів, як членів парламенту. Таке дворівневе функціонування інституту парламентських привілеїв зумовлене природою парламенту як представницького органу: з одного боку, він утворений з депутатів, які покликані репрезентувати та захищати інтереси різних електоральних, а отже, і соціальних груп; з іншого - основне призначення парламенту полягає у формуванні „спільної волі" та подальшому втіленні її в законах держави. Таким чином, неможливо відокремити індивідуальні привілеї від колективних, оскільки модель взаємодії двох рівнів спрямована на вирішення спільного головного завдання - створення умов для виконання законотворчих функцій. Підвищення статусу парламенту та його членів у порівнянні з іншими інституціями та особами є другорядним завданням. 1. Колективні привілеї депутатів. Основний сенс колективних привілеїв депутатів зводиться до можливості захистити свою спроможність ефективно здійснювати функції, а також притягнути до відповідальності тих, хто перешкоджає цьому. Інакше кажучи, парламент володіє широким спектром можливостей забезпечення власної авторитетності. Це надає гнучкості внутрішній організації діяльності законодавчого органу та дозволяє адекватно реагувати на нові ситуації. Загальне право визначати основи внутрішньої організаційної діяльності передбачає можливості парламенту визначати порядок денний власної роботи, а також підтримувати та контролювати внутрішню дисципліну. Реалізація першої з названих можливостей базується на таких принципах: - заборона суддям та іншим органам втручатися у справи парламенту, навіть якщо це здійснюється в інтересах правосуддя; - відсутність необхідності обмежувати діяльність парламенту з метою її узгодження з інтересами правосуддя; - відсутність юридичної перевірки рішень парламенту, якщо вони були прийняті відповідно до встановленої законом процедури та у відповідності до конституції. Що ж до права контролю внутрішньої дисципліни, то воно, фактично, є базисом організаційної автономії парламенту, а тому включає в себе цілий ряд можливостей. По-перше, йдеться про контроль присутності депутатів на засіданнях парламенту та його органів. Однією з підстав виділення колективного рівня існування парламентських привілеїв є принцип, відповідно до якого депутати мають не лише права та свободи (серед яких - привілеї), а й обов'язки. Головний з них - обов'язок брати участь у роботі парламенту та його органів. Якщо участь у парламентській роботі є основним обов'язком депутатів, то парламент є провідним суб'єктом здійснення контролю його виконання. Найчастіше обов'язок контролю присутності депутатів належить або голові фракції, або є справою персональної відповідальності. Однак, право парламенту самостійно визначати внутрішні організаційні основи передбачає існування механізмів притягнення депутата до дисциплінарної відповідальності за прогул законодавчим органом як колективним суб'єктом. По-друге, парламент може ініціювати розслідування, яке потребує виклику свідків та запиту документів. Дане право має фундаментальне значення для реалізації функцій парламенту, зокрема – його комітетів, які не могли б результативно виконувати покладені на них функції у разі необов’язковості, оскільки ефективна парламентська діяльність потребує високого рівня інформаційного забезпечення. Кожна ініціатива розслідування повинна стосуватися законодавчих компетенцій парламенту та передбачати можливість притягнення до відповідальності. Особа, яку було викликано, повинна з’явитися, а документ, щодо якого було зроблено запит, повинен бути наданий на законних підставах. Невиконання цих вимог є порушенням дисципліни та може тягти передбачену законом відповідальність. Право викликати осіб та вимагати документи зазвичай здійснює Голова парламенту на вимогу комітету після перевірки, чи є даний крок необхідним, та чи були докладені всі зусилля для того, щоб обійтися без такого виклику. Одним із видів відповідальності депутатів є зняття парламентських привілеїв. Процедура зняття парламентських привілеїв зазвичай визначається у регламенті законодавчого органу. Норми регламенту парламентів Німеччини, Франції, Італії, Люксембургу, що стосуються цього питання, є досить деталізованими та навіть містять принципи прийняття відповідних рішень. На противагу їм, регулювання процедури зняття привілеїв у регламенті парламенту Бельгії є досить обмеженим, а в Ірландії, Великобританії та Нідерландах взагалі відсутнє. Законодавство різних країн може передбачати специфічні колективні привілеї законодавчого органу. Так, наприклад, в Канаді парламент має такі права: заслуховувати свідків (можливість допитати свідка, який перебуває під клятвою, Головою парламенту або визначеною ним особою; свідок, який свідомо дає брехливі свідчення, має бути притягнений до відповідальності); публікувати матеріали, які містять інформацію, що дискредитує (акти парламенту, які місять інформацію, що дискредитує, захищені законом; це поширюється на документи, видані комітетом на виконання парламентських функцій; правило не поширюється на наклепи, опубліковані у названих документах). 2. Індивідуальні привілеї депутатів. Якщо причини оформлення особливого статусу парламенту обумовлені специфікою історичного розвитку, то необхідність закріплення привілеїв у якості індивідуальних прав депутатів обумовлена тим, що функціонування парламенту неможливе без належного виконання визначених обов'язків його членами. Тому захист депутатів, їх честі та гідності, а також забезпечення безперешкодної діяльності входить до переліку внутрішніх функцій законодавчого органу. Варто наголосити, що поділ парламентських привілеїв на індивідуальні та колективні є досить умовним, оскільки необхідно враховувати як саму концепцію єдності інституту привілеїв, так і культурно-історичні та політичні особливості тієї чи іншої країни, які мають безпосередній вплив на національне законодавство та закріплені в ньому інституційні моделі. Основне призначення індивідуальних депутатських привілеїв полягає у забезпеченні свободи від перешкоджання здійснювати парламентську діяльність. Безперешкодне здійснення покладених обов'язків належить до прав депутатів. У цьому контексті погрози та нанесення образ депутатові під час здійснення його повноважень є недопустимими не лише гіпотетично, а й практично. Особлива роль врегулювання цього питання належить голові парламенту. Права, привілеї та імунітети окремих депутатів не мають абсолютного характеру. Це передбачає можливість визначення їх переліку, який не може бути розширений (за винятком випадків, передбачених статутом або шляхом конституційних змін). Крім того, індивідуальні привілеї не розглядаються в широкому сенсі, а лише в контексті, який, зазвичай, зумовлений діяльністю в парламенті та регламентується парламентськими процедурами. Однак, з іншого боку, незважаючи на досить сталі принципи функціонування даного інституту, законодавець не обмежений у визначенні специфіки дії привілеїв. Зокрема, йдеться про спосіб закріплення існування даного інституту, його предмету, меж його дії в часі, просторі та щодо кола осіб, підстав обмеження та зняття тощо. Великий вплив на визначення специфіки моделі мала парламентська практика функціонування інституту парламентських привілеїв у тій чи іншій країні, адже саме вона визначила закріплені в законодавстві акценти. Велике значення для виявлення специфіки системи парламентських привілеїв в державі має аналіз практики парламентської діяльності, зокрема - прецедентів, що стосуються обмеження депутатських привілеїв. Висновки, які можна зробити на підставі такого аналізу, свідчать про обмежене застосування парламентами країн даного права. Яскравим винятком із цього правила є досвід Іспанії. Такі тенденції свідчать про прагнення депутатів забезпечити реальність захисту, гарантованого системою парламентських привілеїв у державі. Очевидно, що основним предметом для дискусій в розвинутих демократичних країнах є питання депутатських імунітету та індемнітету, оскільки ці два права становлять ядро системи парламентських привілеїв взагалі. Однак, слід зауважити, що, окрім підстав, які звільняють депутата під час виконання його службових обов’язків від відповідальності, система привілеїв включає цілий ряд прав та гарантій, які покликані забезпечити належну роботу парламентарія під час терміну його повноважень. До них належать: фінансова винагорода, матеріальні пільги та компенсації, а також соціальні гарантії, які законодавчо надаються депутатам для забезпечення їхнього фізичного та соціального буття з метою якомога ефективнішого виконання законотворчих функцій. Проблема фінансових привілеїв не є предметом для активних дискусій на Заході, оскільки відповідні системи функціонують у демократичних країнах досить довго та успішно. Однак для країн Центрально-Східної Європи – зокрема, для країн пострадянського простору – питання матеріального та соціального забезпечення депутата стоїть особливо гостро. Тому концептуальне осмислення проблеми парламентських привілеїв як комплексного явища не може його оминути. Описана система парламентських привілеїв знайшла своє відображення в нормативних актах, які регламентують статус міжнародних організацій. Одним із прикладів таких актів є Генеральна угода про привілеї та імунітети Ради Європи, прийнята у Парижі, 2-го вересня 1949-го року. Взагалі, необхідність спеціального захисту депутатів визнана одним із важливих атрибутів сучасних демократичних держав. Але це не означає, що інститут парламентських привілеїв не є предметом для потужної критики як з боку представників академічних кіл, так і з боку пересічних громадян. Оцінка важливості парламентських привілеїв для політичної системи не є однозначною. Свідченням цього є різновекторні тенденції в розвинених демократичних державах та країнах, що знаходяться на шляху до демократичних перетворень: якщо у перших спостерігається тенденція до звуження обсягу привілеїв (наприклад, у Франції з переліку дій, захищених свободою висловлювань, планують виключити коментарі, дані депутатами під час радіоінтерв’ю, або позиції, викладені у звітах для уряду), то другі намагаються його розширити.
Висновки. Пропозиції для України 1. У більшості країн поняття парламентських привілеїв трактується звужено, в багатьох державах на сьогодні воно включає лише депутатський імунітет та індемнітет. В більшості постсоціалістичних країн поняттям парламентських привілеїв охоплюється також матеріально-фінансове забезпечення діяльності депутата. 2. Інститут парламентського імунітету та індемнітету існує в більшості демократичних країн. За своєю правової природою він не містить ознак дискримінації за родом діяльності; його призначення полягає, насамперед, у забезпеченні права на критику та та захист від невиправданих звинувачень з боку інших органів влади, перш за все - виконавчої. 3. Депутатський індемнітет в Україні закріплено на конституційному рівні. У відповідності до статті 80 Основного Закону, депутати не несуть відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп. Хоча практична необхідність в офіційному тлумаченні змісту цієї статті на сьогодні відсутня, у перспективі відповідні конституційні положення слід деталізувати. Варто дати відповідь, наприклад, на питання про те, що розуміється під поняттям парламент - його сесійна зала, де депутати озвучують свої позиції, чи будівля парламенту як така. Неоднозначною є і відповідь на питання про те, чи має народний депутат України нести відповідальність за висловлювання, вперше озвучені в парламенті і потім повторені за його межами, наприклад, на телебаченні. Удосконалення потребує й інститут відповідальності за висловлювання. Зважаючи на те, що притягнення депутатів до кримінальної відповідальності за вчинення злочинів в Україні суттєво ускладнене, на законодавчому рівні варто передбачити дисциплінарну відповідальність депутатів (наприклад, заборону відвідування засідань парламенту та його органів тощо) за вчинення діянь, які не захищаються депутатським індемнітетом. Практика багатьох зарубіжних країн свідчить про те, що навіть свобода висловлювань в парламенті не є абсолютною, зокрема - індемнітет в багатьох випадках не поширюється на неповагу до суду, глави держави. 4. У статті 80 Конституції України знайшов закріплення принцип депутатського імунітету - народний депутат України не може бути без згоди Верховної Ради притягнений до кримінальної відповідальності, затриманий чи заарештований. Відзначимо, що на сьогодні обсяг депутатського імунітету є значно ширшим, ніж обсяг депутатських імунітетів у багатьох інших демократичних країнах світу, де дія імунітету не поширюється на випадки вчинення депутатом тяжких або особливо тяжких злочинів, затримання депутата на місці вчинення злочину. В низці країн депутатський імунітет не перешкоджає не лише порушенню кримінальної справи, але і проведенню слідчих дій, виклику депутата в якості обвинуваченого до суду. На наш погляд, обсяг депутатського імунітету в Україні має бути суттєво звужений. 5. В частині матеріально-фінансового забезпечення діяльності народних депутатів України потребують вирішення такі проблеми: 1) забезпечення прозорості оплати праці народних депутатів України; 2) заміна існуючих пільг (безоплатний проїзд тощо) прямим фінансуванням транспортних витрат, причому обсяг відповідного фінансування на кожного депутата має бути однаковим і достатнім для ефективного здійснення своїх функцій (винятком з цього правила можуть бути лише депутати, обіймають керівні посади в парламенті або його органах); 3) створення механізмів, б забезпечували надання депутатам житла виключно у користування на період здійснення депутатських повноважень і унеможливлювали його приватизацію. |
Експертами Лабораторії законодавчих ініціатив проведено дослідження „Депутатські привілеї: зарубіжний досвід та пропозиції для України”, в якому розкриваються теоретичні питання парламентських привілей, розглядається парламентський індемнітет та імунітет, фінансово-матеріальне забезпечення членів парламенту. Висновок: імунітет народних депутатів має бути суттєво звужений.